面向新世纪　建设“大北京”

京津冀北地区城市协调发展是一个老课题。这次研究是在新时期提出的新设想。

本课题的研究范围，包括京津唐、京津保两个三角形地区，在正式名称中一般称“京津冀北”；考虑到对外交流的方便，又简称“大北京地区”。两者的实际内容是一致的，都是从整体上研究地区的发展，以整体的观念解决地区问题，从地区发展的高度进一步审视城市的发展。当然，任何地理尺度就其本身而言都不可能消除所有的矛盾，因为并非所有的矛盾都是基于地理上的，而我们提出京津冀北地区目的或意义在于为解决一个相互联系的经济、社会、生态网络中的矛盾问题提供一个基础。无须赘言，京津冀北地区中很多问题可能涉及到更大的地理范围，但并非本课题的重点所在。

要特别指出的是，本研究从问题出发（后文有专门讨论），不是对历史问题算旧账，更不是对人。事实上，城市发展到今天，有种种主客观原因，是各种因素的叠加，无须追究责任。但是，实践检验真理，讨论城市问题不能不涉及规划思想，长期以来这似乎是一个自然形成的“禁区”，阻碍了思想的解放和学术的自由讨论，影响了创造性的发挥，因此，我们希望能在前人研究的基础上，将分散的杰出的思想加以整合，超然地探求一些解决城乡发展问题的新思路、新途径。

50多年来，北京城市建设作了极大的努力，成就斐然，但确实也有不少现实矛盾。一方面，历史文化名城良好的“体形环境”正在遭受大毁坏；另一方面，问题已不仅仅局限在旧城，周边地区的环境也不尽如人意。例如：

——多年来，“摊大饼”式的发展未得到有效的制止，引发了交通、环境等一系列城市问题；

——出现郊区化的大潮，如何正确引导郊区的发展尚需探索；

——房地产热左右城市发展，城市规划设计驾驭失效；

——“小汽车浪潮”已经来临，加剧了交通堵塞、环境污染、土地紧张等问题；

——城市生态环境局部有所改善，但在区域整体上继续恶化……

对于当前的迫切问题，北京市主要使用一些战术性的、技术性的措施来解决。例如在市政管理方面：禁用含铅汽油、开新马路、建立交桥、装道路交通管理监视系统（“千里眼”），等等。应该说，通过一些技术性的措施，上述问题也可以有一定的改进，但并不能从根本上加以解决。

而对于许多城市发展过程中更为宏观的、全局性的、影响地区发展的关键性的重大问题，则不是一些单纯的技术性措施所能应付的。缺乏整体的深入的战略研究，就难免影响全局决策，不能对城市的空间发展进行有效的控制。这些问题如：

——在社会主义市场经济条件下，首都政治文化中心地位与产业结构在空间上的矛盾与冲突；

——以古都旧城为中心的单极化发展所造成的规划布局结构的困境；

——城市基础设施建设资金的有限投入无法满足高速度和高密度的城市开发建设模式的需求；

——整个城市地区水土资源匮乏，广袤的绿地空间被房地产开发大面积吞噬；

——中低收入居民的居住条件难以得到根本性的改善；

——北京市与相邻的天津市、河北省各城市之间缺乏互利互惠的整体发展战略……

作为世界大城市，未来的北京将有更大的发展，质量上需要更大的提高，现在的城市发展只是序幕。如果我们不能高瞻远瞩，只是因循过去的决策，迁就现实，那必将重复过去的遗憾和失策。所以说，探讨大北京地区可持续发展的整体战略，迫在眉睫。

从更大的空间范围看，天津城市发展也是困难重重，可以说整个京津冀北地区都面临挑战，其中主要有：

——缺乏区域观点。多年来北京、天津及其它城市各自为政，城市发展目标相似，产业结构雷同，生态环境系统缺乏引导控制，结果导致整个区域资源使用浪费和发展水平落后。

——城镇体系欠完善。整个地区城镇等级结构不合理，缺乏中间层次的城市，特别是小城镇发展水平较低；城际之间是一种线性联系，尚未形成完善的网络体系。

——生态环境恶化。突出表现在区域性水资源短缺、水系被破坏、湿地减少、海水污染、赤潮频现，等等。

——现行的城市方针政策缺少联系。在整个区域的城际竞争中，北京处于绝对优势，未能给予其他城市发展的机会，整个区域发展很不平衡；北京要大力发展“首都经济金融”，天津有“要努力成为我国北方重要的经济中心之一”的提法，两者如何协调？

如今，全球经济已发展到一个新的阶段，需要有一个功能性的城市网络去支配其空间积累的过程。其中，一些位于区域节点的关键性城市，特别是某些国家的首都，它们在全球经济组织管理中的协调功能越来越突出，这种新型的城市化发展模式，可能就是“全球城市”的萌芽因素，萨森称之为“城市复合体”。全球化既包含一体化趋势，又包含分裂化的倾向，在全球化过程中，城市的作用非常复杂。因此，跨国、跨地区的城市体系的研究十分重要。这样的例子很多，例如欧洲共同体关于欧洲一体化的愿望与在城市体系上的努力；加拿大、美国西海岸城市的发展非常重视环太平洋地区经济与城市化研究，等等。在市场法则的驱动下，北京及其周围地区必然要参与到全球经济一体化过程之中，找到自己的位置。

最近，史考特将全球经济空间积累过程与城市网络之间的关系阐述得更为直截了当：一方面，一群富裕城市彼此逐渐紧密地连接，另一方面在全球资本主义广阔的经济边缘上存在少数“繁荣的飞地”，即所谓本国领土内的外国土地，它们为世界城市的市场提供原始原料和廉价劳工。这就说明，如果发展中国家在经济发展时，不能着眼于整个国家和地区建成完善的城市体系，即使个别特大城市繁荣了，也只是全球经济新形势下的“飞地”或某些发达国家的“边疆”，这是发展中国家面临的挑战。

因此，我们有必要建立联结世界经济的新节点，并把中国各类城市融合到新的城市体系之中。目前，香港、上海、北京是中国在世界城市层级体系中最重要的三个城市。香港是次级世界城市，其区域影响力可以说整合了珠江三角洲以及作为次要中心的广州市、深圳市等。上海正为提升成区域性的世界城市而努力。北京，从政治、地缘上看，应当发展成为主要世界城市，甚至支配性的世界城市之一。然而，目前北京的发展尚相当滞后，我们必须“从全球着眼，从地方着手”，对大北京地区的经济、社会、城市发展进行战略性的研究，注重区域城镇的协调发展，逐步形成有机的城镇体系。

信息革命使中国城市有可能发挥后发优势。

1996年，美国柏克莱加州大学社会与规划学教授卡斯特尔在分析了信息技术革命对经济、文化、社会发展的影响后指出，技术变迁是当前最直接感受到的结构性转化，技术、社会、经济、文化与政治之间相互作用重新塑造了我们生活的环境——网络社会。当今的城市群体空间关系正在由网络取代传统城镇体系的等级概念，城市在群体空间中的等级与作用不仅取决于其规模和经济功能，而且也取决于其作为复合网络连接点的作用。卡斯特尔通过对全球性的经济、政治与社会变迁的分析指出，“香港—深圳—广州—珠海—澳门”是一个正在形成的都市区域，这里将成为“21世纪卓越的工业、商业与文化中心”。为什么这样提很值得玩味，我个人认为，这个地区大中小城镇的崛起、城乡协调发展、功能各异的城镇体系、以及东西方经济文化的结合等对地区生产力发展的作用不可低估。相关的还有卡斯特尔与霍尔提出的“信息城市”理论，这里就不多说了。

目前，大北京地区的发展还落后于珠江三角洲，但网络同样为其在更大范围内获取经济发展或者政治机会打开了窗口，我们必须抓住这个机遇，通过网络而参与到世界城市体系这个广阔的发展空间中。

大城市地区是一个国家卓越的城市中心，同时也是全球性的机会象征。如今，纽约、香港、东京、巴黎等世界城市发展迅速，相互之间的竞争激烈，城市的竞争力有赖于区域的竞争力，科学的区域规划则是促进区域增强竞争力的积极措施。

1996年，美国区域规划协会以《危险中的区域》为题，发表了第三次纽约大都市区区域规划。这次规划体现了在全球经济中增强地区竞争力的广阔的视野，它从整体上清楚说明了纽约与相邻两州区域共同增强经济繁荣、社会公平与环境质量的前景（请注意，包含了三个邻州的协同规划，总面积33548平方公里）。相应地，规划提出再绿化、再连接、再中心化等，共同赋予地区以活力。1992年大巴黎地区第三次总体规划立法通过。大巴黎地区由巴黎市、上塞纳、塞纳—马恩、塞纳—圣德尼、瓦尔德马恩和伊夫林等7省组成，全区面积12072平方公里。这次总体规划旨在制定大巴黎地区发展的框架结构和目标，例如保护自然环境、加强相互联系等。规划认为，大巴黎地区协同巴黎盆地具有形成欧洲以至全球性大都市的众多优势，但是如果没有正确的计划指导，这些优势就得不到发挥。此外还有大伦敦地区等，兹不多述。

从亚洲来看，北京为获得和保持其在亚洲的支配性世界城市的地位，必然要与汉城、东京等城市展开城际竞争、国际竞争。在城市发展战略上我们必须研究并借鉴别人的经验和教训，扬长避短，集聚区域所有力量，获取并保持它在世界城市体系中应有的地位。

世界城市的发展积累了较为丰富的经验，酝酿着认识上的大变革。如今时值世纪之交处于变化的世界的城市，新问题层出不穷，没有成熟的做法，学术思想也非常活跃。城市规划的本质就是总结过去，剖析现在，面向将来，我们要看到发展的前途，又要看到相形之下整体研究的不足，不断探索、开辟新的道路，打开局面。其中特别值得关注的是：

——城市成为世界关注的焦点。

城市是社会全面发展的关键。估计到2025年，世界人口的2／3（50多亿）将居住在城市，100万人口的城市将达到300个左右，500万人口的大城市达到100个，新的世纪将是一个“城市世纪”或“城市时代”。从目前看，城市是社会、生态问题的焦点，包括难尽人意的环境、饮用水的短缺、污水的处理不足、以及缺乏教育与医疗设施等。但是，城市也意味着解决现有问题的巨大希望与机会，城市使得越来越多的人可以在有限的空间内实现较高的经济、生态效率。城市是文化与创新的策源地，是交流与宽容的场所，城市的作用无可替代，在此意义上说，城市是我们共同的未来。京津冀北地区，作为我国正在兴起的大城市地区之一，其命运如何，影响巨大。

——世界变化的速度越来越快，不确定因素增多。

最近，英国城市学家霍尔提出“有创造力的城市”的概念。他认为，在历史上城市一直是创新的来源，也是人类创造力旺盛之所在；历史上的城市创新主要有文化的＋智能的、技术的＋生产的、技术的＋组织等三种类型；工业革命以来，第二、三种类型的创新与日俱增，巨型城市发展则使第三种类型益发重要。在20世纪，第一类及第二类的创新已经有混合的趋势；在21世纪，相信三种城市创新混合的情形也将出现，并且，其中技术的＋组织的城市创新将扮演最关键的角色。

——探索综合的发展途径，提高城市环境质量。

本年即将在柏林召开的全球城市未来会议的口号是“全球市场、区域经济、科学文化与技术创新相结合，走向可持续的城市发展”。它给我们的启发是，大北京地区的规划研究应该找出一个要综合地解决区域公平和效率问题的措施，给予该区各个城市若干新的发展可能性，提高居住环境的质量，建设适宜居住的城市。

上述理论与实践反映了世界大都市地区发展的一些共同的规律，是认识京津冀北地区的空间发展的宏观背景，我们在研究的过程中必须加以重视。另一方面，不同的国家和地区处于不同的发展阶段，对大北京地区的发展，也必须因地制宜，寻找适合自己的发展道路。

早在20世纪初期，城市规划的先驱即已认识到，解决城市问题不能再局限在狭小的市区范围内，必须把它同区域联系起来。1898年霍华德出版《明日的田园城市》，他意在融合城乡的优点，解决城市问题，其研究的视野已经从城市转向周围地域；1915年盖迪斯出版《进化中的城市》，强调应当把自然地区作为规划的基本框架，地区的调查与分析是规划的基础；1930年以来，美国学者芒福德则更为明确地提出区域整体发展理论，“真正的城市规划必须是区域规划”。

这些基本的理论对当今大北京地区的空间的发展规划颇有启发。目前城市发展困难重重，前途未卜，我们不能教条地搬用过去的理论亦步亦趋，而要较为自觉地创造性地寻求从区域来解决城市问题的可行途径。

竞争是市场经济的基本法则，就城市与城市关系来说，竞争是不可以避免的，但城际竞争不应是盲目竞争（如天津与河北的港口建设）、不公平竞争（如某些生产力的布局），城市发展不是一场你赢我输的赛局，相反，在解决城市问题的过程中，能从彼此的经验中学习，彼此合作，可以共同获胜。必须“打破僵局，在公共争论中谋求双方同意下解决之途径”，我们的研究就是将协商解决问题提到学术领域，寻求区域整体协调发展。

从区域的角度出发，大北京地区将共同发挥我国经济、文化等中心的作用。我们可以通过空间上的“疏解”和“集中”，形成完善的城镇网络，解决城市面临的问题，促进区域整体发展。

——疏解北京市区部分功能。开发北京、蓟县、北戴河一线，缓解北京旧城压力，带动区域发展。北京与天津组成双城，优势互补，共同发挥我国北方中心城市作用（北京进一步强化政治、文化、商务、金融、信息、高科技等功能，天津积极发挥港口和滨海新区的作用）。

——重新集中。宜在整个地区范围内平衡居住与工作，发展“边缘集团”；与长江三角洲、珠江三角洲相比，京津冀北地区城镇、村经济不发达，需要利用地区条件，集中建设小城镇，带动整个地区的普遍繁荣。

——立足于交通。建设方便舒适的区域“交通走廊”，港口合理分工，寻找新的工业化发展机会。

——改善区域生态环境。北部为生态环境敏感区，疏解人口，保护北部山区的植被和水源，疏浚河道，保护湿地，建设“绿心”——燕山国家风景名胜区和白洋淀国家公园，合理利用和保护沿海资源。

城市发展乃至各类建设项目，总是在不同程度上相互关联，有许多建设活动甚至需要跨行政界限进行。尤其对重大建设项目而言，虽然宏观调控是必要的、不可以缺少的，但也不能仅依靠“自上而下的”的组织进行，更需要平级之间的协作。在国外的许多城市，如美国的旧金山港湾地区，都建立有平级的协调机制。我曾参观德国的一个历史城市孟哈姆，它与新城市奈克已连成一片，二者的协调也是通过每周一次的市长联合办公会议解决，而不是简单地将城市合并。由此可见，城市发展中体制问题的解决主要依靠建立行之有效的区域协调机制。必须千方百计地通过这种试验寻找合适的措施与方法，推动区域与城市发展达到更高的水平，而不是在行政范围内固步自封，这也是考验政治进步的标尺，并且不只是京津冀北地区，全国所在皆是，是迟早必须加强的。

作者吴良镛为中国科学院院士，中国工程院院士，清华大学教授，清华大学建筑与城市研究所所长，清华大学人居环境研究中心主任。

原文标题为《北京地区城乡空间发展规划研究》，全文近万字，分为五大章节。由于版面限制，本文刊登了该文前三个章节，个别地方略有删节，略去了英文注释。同时按照新闻报道语言模式，对一些标题作了改动，对某些词语作了补充。